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【权威】黄星:《反间谍法》修订的主要背景与内容解读丨中法评 · 策略

发布日期:2023-10-24

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全国人大常委会法制工作委员会刑法室处长


2023年4月26日十四届全国人大常委会第二次会议审议通过了新修订的《反间谍法》,自2023年7月1日起施行。此次修订《反间谍法》,贯彻落实党的二十大精神,将党中央对反间谍工作的重大决策部署转化为法律,充分体现总体国家安全观,维护宪法权威,兼顾赋权与限权,并积极回应实践关切。


《反间谍法》的修订和施行,进一步依法加强了党中央对反间谍工作的绝对领导;完善了间谍行为的定义;设置“安全防范”专章等规定使反间谍工作中“预防”与“惩治”并重;丰富了行政调查处置措施,赋权专门机关对轻微违法行为予以行政处罚;更加严格规范执法活动,充分保障个人和组织的合法权益,畅通救济渠道,强化对反间谍工作的监督。


修订《反间谍法》是完善和发展国家安全法治体系的重要举措,理解《反间谍法》的有关规定,需要从国家安全法治体系等相关法律中整体性把握。




本文首发于《中国法律评论》2023年第5期策略栏目(第193-202页),原文15000余字,为阅读方便,脚注从略。如需引用,可参阅原文。



目次


一、修订《反间谍法》的背景

(一)深入贯彻落实总体国家安全观
(二)维护宪法权威,加强宪法实施
(三)兼顾赋权与限权
(四)坚持问题导向,回应实践需要

二、新修订的《反间谍法》的主要特点

(一)加强党中央对反间谍工作的绝对领导
(二)进一步完善间谍行为的定义
(三)依法强化反间谍安全防范工作
(四)完善调查处置措施
(五)加强对反间谍工作的保障
(六)增加行政处罚种类和处理手段

三、新修订的《反间谍法》与其他法律的衔接问题

(一)法律概念之间的衔接
(二)法律规范内容上的衔接



2023年4月26日,十四届全国人大常委会第二次会议审议通过了新修订的《反间谍法》,并于2023年7月1日起施行。


修订《反间谍法》是以法治推进中国式现代化,发展和完善国家安全法治体系的最新立法成果,体现了新时代立法要求高、节奏快、系统性强、问题导向明确等特点。在《反间谍法》修订过程中,中国人大网全文公布修订草案文本,征求社会公众意见。立法工作部门以召开座谈会、论证会和实地调研一线执法单位等多种方式广泛征求社会各方面意见,着力了解实践中的情况,凝聚各方面共识,寻找解决突出问题的法治方案。


新修订的《反间谍法》是2023年3月第十四届全国人民代表大会第一次会议修改立法法后,新一届全国人大常委会审议通过的第一部法律。修订草案的起草和审议过程严格按照立法法的最新要求,充分体现科学立法、民主立法、依法立法的原则。根据立法法的规定,对修订草案主要制度规范的可行性、出台时机、社会效果和可能发生的问题进行立法通过前评估。同时,依法对《反间谍法》修订草案进行合宪性审查,以有效维护国家法制的统一、尊严和权威。


新修订的《反间谍法》作为党中央进一步加强国家安全法治建设,全国人大常委会加快完善国家安全法治体系的最新举措,对2014年《反间谍法》进行了全面修订:由5章共40条,修订为6章共71条,其中新增29条,调整和修改41条,只有1条未变化。新修订的《反间谍法》充分发挥法治在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用,突出了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度体制优势,以明确的问题导向,依法加强反间谍工作,为更高质量地维护国家主权、安全和发展利益,依法开展专门工作,坚持尊重和保障人权,提供了坚实的法律依据。


修订《反间谍法》的背景


自新中国成立,特别是改革开放以来,境外各种敌对势力危害我国国家安全,意图颠覆我国政权和社会主义制度的敌对活动从未停止,包括境外间谍情报机关在内的各种敌对势力对我国的间谍和破坏活动愈演愈烈,范围不断扩大,领域不断扩展,涉及政治、经济、文化、军事以及社会生活等多个领域,我国国家安全领域的斗争始终尖锐、复杂。


1993年颁布实施的《国家安全法》是第一部规定国家安全机关履行维护国家安全职责特别是反间谍工作方面职责的法律。2014年,以该法为基础制定的《反间谍法》,延续了原国家安全法调整的范畴和内容。1993年《国家安全法》和2014年《反间谍法》将反间谍工作纳入法治轨道,专门机关根据法律规定严格依法办事、接受监督,极大提高了我国开展反间谍工作的能力和水平。为了更高质量维护国家安全,解决新时期反间谍工作遇到的具有时代特点的难点和问题,需要结合国家安全的发展形势,综合各方面的情况和要求,及时修订《反间谍法》,持续提供更有力的法治供给。


(一)深入贯彻落实总体国家安全观


党的十八大以来,我国国家安全体系和能力得到全面加强,国家安全领导体制和法治体系、战略体系、政策体系不断完善。2014年习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上创造性地提出总体国家安全观。2017年党的十九大将坚持总体国家安全观纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,并写入党章。2020年习近平总书记在主持十九届中央政治局第二十六次集体学习时,对总体国家安全观作出全面、系统、完整的论述,阐明了新时代国家安全工作的总体目标,提出“十个坚持”的工作要求。2022年党的二十大进一步明确“推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定”,必须坚定不移贯彻总体国家安全观。


在总体国家安全观的指引下,构建内容完备、紧跟时代的国家安全法治体系极为迫切。从时间脉络上看,2014年颁布实施的《反间谍法》成为贯彻落实总体国家安全观的第一部立法,迈出了新时代完善和发展国家安全法治体系的第一步。其后近十年,我国国家安全法治体系得以快速构建。以2015年具有统领性质的国家安全法为代表,反分裂国家法、刑法、保守国家秘密法等法律为基础,我国持续在国家安全多个领域加快法治建设,相继制定了反恐怖主义法、核安全法、生物安全法、网络安全法、数据安全法、密码法、反外国制裁法以及一系列涉及军事、国防方面的法律。据统计,我国现有近二百部法律涉及国家安全问题,其中三十多部法律重点规范了各领域国家安全有关内容。可以说,国家安全法治体系的“四梁八柱”已经形成,并且还将继续发展和完善。


伴随着国家安全法治体系的快速构建,《反间谍法》作为指导专门领域工作的立法定位更为清晰。面对各领域国家安全风险外溢性明显、表现形式多样的现状,反间谍专门领域工作需要通过全面系统地贯彻落实总体国家安全观,以达到维护国家安全的新标准和新要求。修订《反间谍法》,是总体国家安全观下在新时代专门加强反间谍工作的重要举措,也是立足国家安全法治体系,在法律规范调整的内容和范畴上,实现以总体国家安全观为统一指导,法律之间同频率衔接的必要的法治升级。


(二)维护宪法权威,加强宪法实施


《反间谍法》是依照宪法制定的。开展反间谍工作的直接任务是反渗透、反颠覆、反窃密斗争,实质是以维护政权安全、制度安全为核心的政治安全,直接反映国家安全领域的宪法实施。宪法中对坚持党的领导、捍卫社会主义制度、坚决与敌对势力作斗争、尊重和保障人权、严格执法、全民守法等有明确规定和要求。修订《反间谍法》的过程亦是在反间谍工作领域全面实施宪法的过程,新修订的《反间谍法》的相关内容需要从遵循宪法原则、贯彻宪法要求、体现宪法精神的立场进行理解和具体执行。


(三)兼顾赋权与限权


为了继续全面深化改革开放,必须要正确处理改革发展稳定关系,为改革开放和社会主义现代化建设营造良好安全环境。实践中,各类间谍情报活动的主体更加复杂、领域更加广泛、目标更加多元、手法更加隐蔽,传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织,防控难度加大,反间谍工作面临前所未有的挑战,对法治供给提出新的需求。2014年《反间谍法》中明确专门机关的权限和职责更多是针对制止、惩治严重的间谍犯罪,服务于刑事诉讼。事实上,一旦构成严重的间谍犯罪,即使最终对间谍罪犯进行了惩治,国家和人民所受到的影响以及遭受的损失已无可挽回。新时代的反间谍工作需要加强防微杜渐、“打早打小”,通过明确的法律规定,克服实践中反间谍主体责任不明确、安全防范制度不健全、措施不完善、防范意识淡薄等容易产生国家安全风险隐患的问题,遏制有倾向性的违法行为变质为严重危害的间谍犯罪。同时,为有效防范、制止较为轻微的间谍违法行为,需要解决法律对专门机关行政执法赋权不足,可供采取的行政调查手段、行政处罚种类有限等问题,实现及时依法制止和惩治较为轻微的违法行为,发挥震慑和预防作用。


修订《反间谍法》的过程,兼顾赋权与限权,注重加强对个人和组织的权利保障以及对公权力的监督制约。反间谍工作需要依法开展,按照法律规定的程序、要求,在法律限定的范围内实施。根据总体国家安全观的要求,反间谍工作需要认真统筹好发展和安全,聚焦于防范、制止和惩治间谍行为等危害国家安全的行为,并坚定地维护个人、组织的合法权益。此外,加强对公权力的监督制约机制,是制度性保障反间谍工作始终在法治轨道上的重要设计,给个人和组织提供明确的救济依据,保障合法权益不受损害,确保法律赋权的内容在有监督的环境下实施。


(四)坚持问题导向,回应实践需要


制定并及时修改完善反间谍方面的法律是世界上多数国家的通行做法。我国2014年制定的《反间谍法》在依法防范、制止和惩治间谍行为,维护国家安全方面发挥了不可替代的作用,但是也逐渐暴露出较难满足新形势下维护国家安全需求和反间谍斗争实际需要的问题。当前国家安全问题的复杂程度、艰巨程度明显加大,实践中出现的新行为、新情况、新问题亟须在法律上定性并寻找解决方案。此外,专门机关在长期适用法律的过程中,也积累了大量的实践经验,需要通过修改完善法律予以提炼和总结。反间谍工作不同于一般的执法活动,具有高度的专业性、对抗性和危险性,是一场“没有硝烟”的残酷斗争和激烈博弈。修订《反间谍法》,加强对专门工作的法治供给,具有现实的必要性和紧迫性。



新修订的《反间谍法》的主要特点



新修订的《反间谍法》全面贯彻习近平法治思想和总体国家安全观,将党中央关于反间谍工作做出符合时代发展和变化的一系列重要部署转化为国家意志,依法全面加强反间谍工作。


(一)加强党中央对反间谍工作的绝对领导


反间谍工作的首要任务是捍卫政治安全,具有很强的政治属性,必须牢牢把握政治方向。实践证明,党中央的绝对领导是开展反间谍工作的首要根本原则,是反间谍工作克敌制胜的关键核心。新修订的《反间谍法》通过多处修改完善,进一步加强党中央对反间谍工作的绝对领导。


1.完善法律基本原则。新修订的《反间谍法》第2条对反间谍工作需要遵循的基本原则进行了修改完善。通过进一步总结实践经验,深刻认识党中央的集中统一领导是开展反间谍工作的最大优势和根本保证,将2014年《反间谍法》规定的反间谍工作“坚持中央统一领导”修改完善为“坚持党中央集中统一领导”。同时,贯彻落实党的二十大精神,将党中央的最新要求落实在法律中,明确增加反间谍工作“坚持总体国家安全观”,使新修订的《反间谍法》条文的具体含义、设置的具体措施与总体国家安全观的要求保持一致,并继续与总体国家安全观的理论体系同步发展,及时对新情况和新问题作出反应和调整,切实维护好国家安全。


2.在总则中增加“国家建立反间谍工作协调机制”的专门规定。为贯彻落实党的二十大提出“推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定”,需要在各方面完善高效权威的国家安全领导体系。《国家安全法》第45条对国家建立国家安全重点领域工作协调机制,统筹协调中央有关职能部门推进相关工作做了一般性的规定。反间谍工作作为国家安全的重点领域之一,需要一个总揽全局、协调各方、研究解决重大问题的国家层面的机制来处理反间谍工作中重大事项。新增加的该条规定在反间谍专门领域细化了国家安全法的要求,通过工作机制建设加强了党中央对反间谍工作的绝对领导。


(二)进一步完善间谍行为的定义


间谍行为的定义是《反间谍法》的核心内容。新修订的《反间谍法》充分总结实践经验,在现有规定的基础上,修改完善了在实施中普遍反映的较为模糊的规定内容,并进一步厘清新出现行为的社会危害性和性质,明确行为应当承担的法律责任。


1.明确投靠行为属于间谍行为。新修订的《反间谍法》将实践中较多出现的投靠行为明确认定为间谍行为。实施投靠行为的人往往明知对方是间谍组织及其代理人,通过各种渠道主动与之接洽,表达参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人任务的意愿,有的甚至已经提供了涉及国家安全的重要信息内容以增加与间谍组织及其代理人建立联系、攀谈条件的筹码,为间谍组织及其代理人实施或者与其勾结实施危害国家安全的活动做好准备。考虑到该种行为已经具有一定的社会危害性,因此新修订的《反间谍法》将其明确为间谍行为,并配置了相应的法律责任。


2.进一步清晰相关主体窃密的对象范围。新修订的《反间谍法》在间谍行为的定义中,将相关主体“窃密”对象范围明确为“国家秘密、情报以及其他关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品”。对既有规定的“情报”概念,从范围到载体作了进一步的细化和明确。从社会危害性的角度看,窃取“其他关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品”本身是对“情报”的进一步描述,与窃取国家秘密、情报的社会危害性应是相当的,整体上有利于社会公众判断“情报”和“其他关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品”所指的范围,区分合法行为与违法行为。只要针对这些对象实施了窃取、刺探、收买、非法提供的行为,就属于间谍行为。


3.将间谍组织及其代理人通过网络开展攻击、侵入等行为明确认定为间谍行为。我国网络安全法、数据安全法已经对网络、数据的保护作了较为全面、基础的规定。考虑到间谍组织及其代理人等各种敌对势力通过网络技术实施的间谍行为不只侵害了一般意义上的网络安全和数据安全,更主要是实施渗透、颠覆、破坏、窃密等严重危害国家安全的行为,有必要在《反间谍法》上专门作出规定,以进一步加强对网络、数据的保护。


新修订的《反间谍法》在间谍行为的定义中专门明确“间谍组织及其代理人实施或者指使、资助他人实施,或者境内外机构、组织、个人与其相勾结实施针对国家机关、涉密单位或者关键信息基础设施等的网络攻击、侵入、干扰、控制、破坏等活动”为间谍行为。需要注意的是,网络间谍的实施主体一定与间谍组织及其代理人相关,如果是一般网络黑客等其他主体实施的网络攻击等行为,不属于《反间谍法》调整的范围,应适用治安管理处罚法、网络安全法、数据安全法等其他法律进行规范。


(三)依法强化反间谍安全防范工作


实现社会治理能力现代化需要加强“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。惩治违法犯罪行为是社会治理体系的末端环节。在坚持严厉打击违法犯罪行为的基础上,需要将社会治理的环节提前,着重提高防范和化解危害国家安全风险的能力,做到提前预防预判、及时发现制止,防止危害由小变大、由轻变重。


新修订的《反间谍法》,着重解决法律中缺少反间谍安全防范的具体规定,相关部门规章的效力层级较低,实践中“重惩治、轻防范”等问题。通过修改完善法律总则的规定,新增“安全防范”专章等内容,系统强化反间谍安全防范工作。以安全防范为工作重点和支点,整体提升反间谍工作的质量和效果。


1.在法律原则中明确反间谍工作要坚持“标本兼治”。作为总结实践经验后新确立的一项重要原则,“标本兼治”既要求及时制止和惩治间谍组织和各种敌对势力的间谍活动,震慑各种危害国家安全的违法犯罪企图,修复被破坏的社会秩序,实现“治标”;更要求全社会整体提升国家安全意识和与间谍行为做斗争的能力,尽早发现、识别并抵御间谍行为,降低间谍活动对我国家安全造成的损失,实现“治本”。“标本兼治”强调惩治与预防并重,既治已病也治未病,提高全社会反间谍的“抗病毒能力”,实现维护国家安全固本强基的功效。


2.在法律原则中明确反间谍工作要“筑牢国家安全人民防线”。党的二十大提出,“增强全民国家安全意识和素养,筑牢国家安全人民防线”。从革命战争年代至今,反间谍工作在捍卫革命成果和保卫国家安全方面取得的胜利都得益于严格贯彻专门工作与群众路线相结合的政策。反间谍工作本质就是为了人民,更离不开人民的支持和协助。在新时期需要进一步增强全民反间谍安全防范意识和国家安全素养,发挥人民群众防范和制止间谍行为的作用。新修订的《反间谍法》在法律原则中明确规定要“筑牢国家安全人民防线”,将长期摸索并形成的维护国家安全的有效方式依法固定下来,并通过相关规定全面支持人民防线建设。


比如,开展反间谍安全防范的宣传教育是筑牢国家安全人民防线的重要方式。新修订的《反间谍法》第13条规定了各级人民政府和有关部门应当履行反间谍安全防范宣传教育的职责,新闻、广播、电视、文化、互联网信息服务等单位应当立足自身优势有针对性地开展反间谍宣传教育。这里的“有针对性”体现在以下方面:


一是,以方便人民群众理解,便于人民群众操作和执行的方式开展反间谍宣传教育。宣传教育应充分反映间谍行为的类型、揭露间谍行为的伪装、宣告惩处结果,并指导人民群众在发现间谍行为后如何向国家安全机关等有关单位举报,及时对作出重大贡献的个人和组织依法予以表彰、奖励。通过宣传教育引导人民群众牢记国家安全,对危害国家安全的违法犯罪行为提高警惕,鼓励向专门机关提供线索。


二是,需要阐释《反间谍法》确立的特殊从宽政策,鼓励实施间谍行为的行为人迷途知返。新修订的《反间谍法》第55条延续了特殊从宽政策,即针对间谍行为,有自首或者立功表现的,可以从轻、减轻或者免除处罚;有重大立功表现的,给予奖励。同时需要注意,新修订的《反间谍法》对于在境外受胁迫或者受诱骗加入间谍组织、敌对组织,从事危害我国国家安全的活动,入境后具有悔改意愿,直接或者间接向有关机关说明情况的,由2014年《反间谍法》规定的向“国家安全机关、公安机关”说明情况调整为向“国家安全机关”说明情况,以发挥国家安全机关反间谍工作的专业性优势,尽快查清事实,以防止更大危害后果的发生,并落实宽大政策。


三是,宣传教育需要广泛宣传与重点宣传相结合,国家安全机关应当结合反间谍安全防范形势,指导有关单位开展宣传教育活动。对于间谍活动高度关注的单位、重要目标和领域、重点人群等,加强教育、培训、普法宣传。根据间谍违法行为的变化,动态调整安全防范预防教育的普及范围,对于可能出现的安全风险做好提前警示,提高各方面反间谍的防范意识和能力。


3.在“安全防范”专章中,明确国家机关、人民团体、企事业组织和其他社会组织等承担反间谍安全防范义务的主体责任,强化反间谍安全防范重点单位的职责和义务。


一是,明确反间谍安全防范的主体责任。新修订的《反间谍法》第12条在法律中首次明确了各相关主体的反间谍安全防范义务,细化了《国家安全法》第39条关于中央国家机关各部门管理指导本系统、本领域国家安全工作的职责,以及第78条规定的机关、人民团体、企业事业组织和其他社会组织承担本单位自身的维护国家安全职责,并对《反间谍安全防范工作规定》中已经规定的各相关主体的反间谍安全防范职责作了总领性规定。


在《反间谍法》中明确安全防范主体责任,旨在强调反间谍工作不是专门机关一家的职责,而是社会各相关主体的共同责任,需要各部门各方面通力协作、加强配合。为了强化主体责任的落实,新修订的《反间谍法》第56条设置了法律责任。考虑到安全防范的主体责任由各相关主体具体落实,国家安全机关依法协调指导、监督检查、督促整改后仍需责任主体自身重视、加强和实施,所以配置的法律责任并非惩戒性质,而是具有督促和教育目的的责令改正、警告、通报批评等处置方式。


比如,在责任主体未依法履行反间谍安全防范义务,国家安全机关要求其整改后仍未改正的,国家安全机关在约谈相关负责人后,法律规定“必要时”才向该单位的上级主管部门通报。这里修改了目前实践中直接将约谈情况通报该单位上级主管部门的做法,通过类似的有层次的处置和督促,给责任主体更多空间和余地进行自查自纠,促使责任主体逐步开展自主纠偏,调动开展安全防范工作的主观能动性。


二是,加强重点单位的反间谍安全防范工作。新修订的《反间谍法》通过多个法条设计了重点单位开展安全防范工作的总体性框架,提出了具体规范和要求。第17条规定,国家建立反间谍安全防范重点单位管理制度。要求重点单位建立安全防范工作制度,履行安全防范工作要求,明确内设部门和人员具体承担反间谍安全防范职责。同时,对于重点单位的人员、事项、场所、载体以及技术领域,需要从反间谍安全防范的角度加强相关举措。


比如,新修订的《反间谍法》第18条规定了重点单位的人员管理工作。重点单位开展反间谍安全防范教育和管理的对象,应从“身份论”转变为“职责论”,即不论是否为单位在编人员,只要是服务于重点单位的工作人员,都应当对其开展反间谍安全防范教育和管理。


对于从重点单位离岗离职的涉密人员,重点单位也有义务监督检查其在脱密期内履行反间谍安全防范义务的情况。立法过程中有的意见认为,离岗离职涉密人员已经离开重点单位的可控范围,对重点单位能否履行好该项义务存有疑虑。事实上,保守国家秘密法及其实施细则对所有的涉密人员离岗离职实行脱密期管理作了明确规定。涉密人员的脱密期管理本身就属于机关、单位全流程管理涉密人员的重要环节和重要任务。新修订的《反间谍法》进一步压实重点单位的责任,对其监督检查离岗离职人员脱密期内履行反间谍安全防范义务予以强调和明确。


(四)完善调查处置措施


新修订的《反间谍法》对国家安全机关开展防范、制止和惩治间谍行为的权限进行了调整,在依法打击和惩治间谍犯罪相关职责的基础上,增加了可以对轻微的间谍违法行为进行行政处置的职权,以发挥“提前防治、及时防治”的效果,主要有以下特点:


1.新修订的《反间谍法》形成“调查处置”一章,按照国家安全机关调查违法行为的步骤和程序,赋权国家安全机关可以采取由轻到重的措施和手段开展调查工作。此次新增的较为重要的调查措施是传唤。新修订的《反间谍法》第27条规定,国家安全机关可以对违反《反间谍法》的人员进行传唤,对无正当理由拒不接受传唤或者逃避传唤的人,可以强制传唤。该条规定比照《治安管理处罚法》关于传唤的规定,赋权国家安全机关对较为轻微的违法人员通过传唤开展调查。同时,考虑到国家安全机关行使传唤职权可能对被传唤人产生特殊影响,因此在传唤的地点、询问查证的时间上限、禁止连续传唤等禁止性要求、向被传唤人家属通知传唤原因等方面作出明确规定,以规范传唤措施,避免权力滥用。


新修订的《反间谍法》第28条、第29条、第30条具体规定了国家安全机关进入“调查间谍行为”阶段后,所采取的不同于“依法执行反间谍工作任务”阶段的调查措施,包括依法对涉嫌间谍行为的人身、物品、场所进行检查;查询涉嫌间谍行为人员的相关财产信息;对涉嫌用于间谍行为的场所、设施或者财物依法查封、扣押、冻结等。这些措施是国家安全机关立案调查间谍行为的必要工作方式,有助于彻底、及时查清间谍行为,确定法律责任。


2.注重规范权力运行,充分考虑并设置保障条款。新修订的《反间谍法》兼顾赋权与限权并重,对国家安全机关设置具体义务,以满足新修订的《反间谍法》第3条规定的反间谍工作应当“尊重和保障人权,保障个人和组织的合法权益”。


一是,新修订的《反间谍法》要求国家安全机关及其工作人员依法适用调查处置措施,不得超出法律规定的权限和程序开展工作。新修订的《反间谍法》在总则第11条规定,国家安全机关及其工作人员应当严格依法办事、不得超越职权、滥用职权,不得侵犯个人和组织的合法权益。该条规定要求专门机关及其工作人员适用本法各项规定和措施都应当根据法律总则的要求从严把握、审慎进行。


此外,新修订的《反间谍法》在多条规定中设置了明确的批准层级,如“经设区的市级以上国家安全机关负责人批准”,作为执行规定的先决条件,特别是对于一些关系民生的重要事项,直接规定由较高层级的行政部门决定,从严把握。新修订的《反间谍法》第21条关于涉及国家安全事项的建设项目许可,要求安全控制区域的划定需要由国家安全机关会同多个部门共同划定,并报省、自治区、直辖市人民政府批准并动态调整。考虑到安全控制区域内的新建、改建、扩建建设项目都涉及国家安全事项的建设项目许可,因此由省一级人民政府负责批准和动态调整安全控制区域的范围,可以更充分听取各有关方面的意见,使地方划定的安全控制区域体现科学合理、确有必要,以统筹好发展和安全。


二是,新修订的《反间谍法》通过多项规定明确加强对个人和组织合法权益的保护。我国是法治国家,随着我国对外开放不断深化,《反间谍法》在保护国家对外开放安全,维护社会秩序稳定方面发挥了法治引领和规范落实的突出作用。2014年《反间谍法》在总则中规定了反间谍工作应当保障公民的合法权益。通过总结工作实践经验,对于公民以外的其他个人,如外国人、无国籍人等,也应当根据我国宪法的规定和精神,保障其合法权益。此次修订将“保障公民和组织的合法权益”修改为“保障个人和组织的合法权益”,将实践中好的做法上升为法律,保障权益的对象范围进一步扩大,更加符合宪法精神。


维护个人和组织的合法权益还需要在具体措施中进一步细化。为了规范调查处置措施,新修订的《反间谍法》第31条专门对国家安全机关工作人员开展调查处置工作设置了执法程序。对于在反间谍工作中采取调查处置措施的,应当严格按照法律规定,出示工作证件和法律文书,对于检查、查封、扣押等重要取证工作进行全程录音录像,留存备查。在调查处置的具体规定中,也同时强调禁止性规范,划定依法适用调查处置措施的范围。例如,第25条规定,查封、扣押的电子设备、设施及有关程序、工具,在危害国家安全的情形消除后,国家安全机关应当及时解除查封、扣押。第26条规定,查阅、调取不得超出执行反间谍工作任务所需的范围和限度。第30条规定,不得查封、扣押、冻结与被调查的间谍行为无关的场所、设施或者财物。


三是,符合时代发展需要,对个人信息保护、数据传输服务等设置保障性规范,兼顾维护国家安全和维护个人与组织的合法权益。新修订的《反间谍法》在总则第11条规定,国家安全机关及其工作人员依法履行反间谍工作职责获取的国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息,应当保密。此次修订增加了对履职过程中获取的“个人信息”应当保密的规定,与民法典、数据安全法等法律实现了衔接。《民法典》第1039条、《数据安全法》第38条等都规定,国家机关对于履行职责过程中知悉的个人隐私、个人信息,应当予以保密,不得泄露或者向他人非法提供。考虑到国家安全机关的特殊性,对其工作中获取的个人信息需要提高到保密层级进行管理,属于从严管理。如果存在泄漏或者非法提供的行为,可以根据新修订的《反间谍法》第69条的规定对违反规定的国家安全机关工作人员予以处分,构成犯罪的,追究刑事责任。


同时,新修订的《反间谍法》第36条规定国家安全机关会同有关部门和单位在及时处置发现的涉及间谍行为的网络信息内容或者网络攻击等风险时,可以采取停止相关传输、暂停相关服务等措施。为了提高执法精细化能力水平,对于经过处置已经消除风险的,还需要及时修复受损的网络秩序。该条第2款专门规定,经采取相关措施,涉及间谍行为的网络信息内容或者网络攻击等风险已经消除的,国家安全机关和有关部门应当及时作出恢复相关传输和服务的决定。


3.加强救济和监督。新修订的《反间谍法》进一步明确了对当事人合法权益的救济方式以及对国家安全机关及其工作人员的监督。


一是,延续了行政复议前置的救济方式。新修订的《反间谍法》增加了专门机关可以对轻微的间谍行为开展行政性质的调查和处置,因此需要确定针对不当行政措施的救济方式。考虑到权利救济的适用条件、程序等的基本内容已经规定在行政复议法、行政许可法、行政强制法、行政处罚法中,新修订的《反间谍法》延续了2014年《反间谍法》对部分行为进行行政处罚后所采取的行政复议前置的方式,并同步做好与各相关行政基本法律的衔接。第67条重申了国家安全机关在作出行政处罚决定之前,应当将拟作出行政处罚的内容、事实、理由、依据和当事人依法享有的权利告知当事人,通过告知制度保障救济。第68条规定,当事人对行政处罚决定、行政强制措施决定、行政许可决定不服的,可以依法申请复议,对复议决定不服的,可以依法提起诉讼。


二是,对于国家安全机关及其工作人员的监督,新修订的《反间谍法》提供了内部和外部共同监督的方式。第51条规定了内部监督,即国家安全机关应当严格执行内部监督和安全审查制度,对其工作人员遵守法律和纪律等情况进行监督,并依法采取必要措施,定期或者不定期进行安全审查。第52条规定了外部监督,即任何个人和组织有权检举、控告国家安全机关及其工作人员的违法行为。受理检举、控告的国家安全机关或者监察机关、人民检察院等有关部门应当及时查清事实,依法处理,并将处理结果及时告知检举人、控告人。


第69条进一步规定了法律责任,即国家安全机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,或者有非法拘禁、刑讯逼供、暴力取证、违反规定泄露国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息等行为,依法予以处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。总体上,新修订的《反间谍法》使监察监督、检察监督、司法监督、群众监督等多种监督方式予以贯通,保障反间谍工作在监督下依法进行。


(五)加强对反间谍工作的保障


新修订的《反间谍法》在现有规定的基础上,对反间谍工作的保障制度进一步法治化。


1.对支持、协助反间谍工作的个人和组织的合法权益依法予以保护。开展反间谍工作本身就是保护人民的利益,对于支持和协助反间谍工作的个人和组织,更应当依法予以保护。新修订的《反间谍法》在总则第9条明确规定国家对支持、协助反间谍工作的个人和组织给予保护。在具体条文内容中,对举报人的保密、严禁打击报复、补偿财产损失、安置人员、抚恤优待等方面做了具体规定。特别是第46条明确规定,国家安全机关工作人员因执行任务,或者个人因协助执行反间谍工作任务,本人或者其近亲属的人身安全受到威胁时,国家安全机关应当会同有关部门依法采取必要措施,予以保护和营救。个人因支持、协助反间谍工作,本人或者其近亲属的人身安全面临危险的,可以向国家安全机关请求予以保护,导致财产损失的,根据国家有关规定给予补偿。


2.加强反间谍专业能力建设。反间谍工作是专业性很强的工作,为进一步提高防范、制止和惩治间谍行为的专业能力,需要反间谍工作的主管部门加强专业人才队伍建设,加快工作人员的业务能力训练,全方位提升工作能力。新修订的《反间谍法》第50条规定,对国家安全机关工作人员应当有计划地进行政治、理论和业务培训。这里的培训是全方位的,也必然包括法治方面的培训,以保障反间谍工作始终在法治轨道上开展。


(六)增加行政处罚种类和处理手段


新修订的《反间谍法》在法律责任部分进一步完善了反间谍工作可以适用的行政处罚及其种类。配合法律赋予专门机关的反间谍行政执法职权,同步扩大行政处罚的适用情形,对涉及间谍行为的轻微违法行为明确规定警告、罚款、拘留等行政处罚;增加约谈、通报批评、暂扣或者吊销许可证件等处罚种类;明确规定帮助他人实施间谍行为、窝藏包庇间谍行为也要承担法律责任。


新修订的《反间谍法》在注重提前预防间谍行为、惩治轻微间谍行为的同时,还注重增强和维持《反间谍法》实施效果的“长期免疫力”,加大对间谍行为的后续关注。实践中,对于因间谍相关行为已经被我国追究过刑事责任等法律责任的行为人及其近亲属、关系人等,间谍组织及敌对势力仍会对其加以利用,通过后续提供财产性利益、特殊待遇和便利条件等进行“软宣传”“软策反”,产生较为恶劣的影响。为彻底切断间谍组织及敌对势力拉拢腐蚀的途径,打碎违法犯罪人员的幻想,加强法律责任的惩罚性和严肃性,新修订的《反间谍法》第64条规定,行为人及其近亲属或者其他相关人员,因行为人实施间谍行为从间谍组织及其代理人获取的所有利益,由国家安全机关依法采取追缴、没收等措施。


新修订的《反间谍法》与其他法律的衔接问题


修订《反间谍法》的过程中着重考虑的问题就是如何处理法律之间的衔接。对新修订的《反间谍法》相关规定的理解,不能仅从《反间谍法》单一法律文本中体会,而要从国家安全法治体系等相关法律中整体性把握。


(一)法律概念之间的衔接


新修订的《反间谍法》中一些概念,在其他法律法规中已经有明确的规定,而且在实践中反复出现,经历了较长时间的实践检验,从社会公众认识到执法司法机关执行,都能够准确把握其含义。《反间谍法》作为国家安全法治体系中的一部重要法律,直接援引这些概念,便于法律文本简洁表述。但如果片面理解这些概念,不仅容易产生对本法规范的误读,而且对其他法律中的规定也会产生理解偏差。


例如,新修订的《反间谍法》第4条关于间谍行为的定义,延续以往的立法体例列举了几种间谍行为,其中也出现了一些《反间谍法》中没有再做解释和说明的概念,但是可以通过与其他法律的衔接实现有关概念的准确理解。


1.第4条中规定的“间谍组织及其代理人”的范围,与我国1997年修订后的《刑法》第110条明确规定的间谍犯罪中规定的“间谍组织及其代理人”的含义是一致的。


2.第4条第1款第1项“危害中华人民共和国国家安全的活动”主要是指危害到《国家安全法》第2条所规定的国家安全,即危害到国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展以及国家其他重大利益,严重侵害了上述国家核心利益的安全和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。


3.第4条第1款第3项中“关系国家安全和利益的数据”主要是指《数据安全法》第21条第2款规定的,实行更加严格的管理制度保护的关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等国家核心数据。


4.第4条第1款第4项中“关键信息基础设施”的范围,根据《网络安全法》第31条的规定,其具体范围由国务院制定。国务院2021年制定的《关键信息基础设施安全保护条例》第2条明确了相关范围,即公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务、国防科技工业等重要行业和领域的,以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露,可能严重危害国家安全、国计民生、公共利益的重要网络设施、信息系统等。


(二)法律规范内容上的衔接


新修订的《反间谍法》在条文内容上也明确要求开展反间谍工作时要与其他法律做好衔接。


1.条文内容中明确规定有关法律的情况。新修订的《反间谍法》中明确列举出法律全称的有以下规定:第36条关于国家安全机关发现涉及间谍行为的网络信息内容或者网络攻击风险的,要依照网络安全法规定的职责分工对特定国家机关进行通报并处置;第39条关于行刑衔接的规定、第62条第1项关于涉嫌犯罪的被国家安全机关依法查封、扣押、冻结的财物,依照刑事诉讼法的规定实施和处理;第59条关于拒不配合数据调取的处罚,依照数据安全法的规定予以处罚;第67条关于国家安全机关作出行政处罚决定之前,国家安全机关要按照行政处罚法的要求履行对当事人的告知等义务。上述规定需要在执行时严格按照所列举的其他法律的具体规定执行。


2.条文内容中未明确规定有关法律,但是专门机关在执行中仍需要通盘考虑有关法律规定的程序和内容。新修订的《反间谍法》新增了涉及行政许可、行政强制措施、行政处罚等相关规定,尤其要注意与其他法律规定做好衔接。在法律规定中,除了直接列举法律名称外,还通过“依法”等指示性规定,要求与相关法律做好衔接。例如,第68条规定,当事人对行政处罚决定、行政强制措施决定、行政许可决定不服的,可以自收到决定书之日起60日内,依法申请复议;对复议决定不服的,可以自收到复议决定书之日起15日内,依法向人民法院提起诉讼。这里的“依法”就需要严格按照行政复议法、行政强制法、行政诉讼法规定的程序、时限、要求执行。如果相关法律作出了修改和完善,也应在执行过程中一并调整适用。